『사전컨설팅감사』의견서

접수번호

2024 - 9호

신청기관

◍◍읍

건명

공유재산 대부 및 교환 관련

1. 사업개요(추진일정 등)

□ 관계법령

❍ ｢제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법｣ 제130조

❍ ｢공유재산 및 물품관리법｣ 제3조의2, 제29조, 제39조

❍ ｢공유재산 및 물품관리법 시행령｣ 제29조, 제38조, 제44조

❍ ｢지방자치단체 공유재산 운영기준｣ 제3조, 제4조, 제18조

❍ ｢제주특별자치도 공유재산 관리 조례｣ 제21조의5, 제37조, 제37조의3

❍ ｢제주형 공유재산 관리 규정｣

□ 개요

❍ 민원인은 20xx년부터 콘크리트 제조 공장의 원재료 및 완성품의 야적 용도로 공유재산을 대부받아 사용하다가 20xx. 12. 31. 대부기간(5년)이 만료되었음에도 계약을 갱신하지 않은 채 무단점유함에 따라 20xx년부터 현재까지 변상금을 부과받아 납부하고 있음

<관련 민원>

❍ 민원인: A산업(대표 ○○○, 콘크리트 전주 및 기타 구조 제조업)

❍ 공유재산(일반재산): ◍◍읍 ◈◈리 xxx번지(임야 1,392㎡), ◈◈리 xxx번지(임야 1,385㎡)

❍ (분임)재산관리관: ◍◍읍장*

* 해당 공유재산의 대부 사무는 읍, 교환․매각 사무는 회계과 소관임(｢도 사무위임 조례｣)

❍ 그간의 경위

- (20xx. 1. 1. ∼ 20xx. 12. 31.) 공유재산 대부계약 체결(갱신)

- (20xx년부터 현재까지) 변상금 부과 중

※ 계약기간 만료 후 갱신 안내를 하였으나 사업주 사망 등으로 인하여 신청이 없어 갱신되지 않음

- (20xx. 1.) 대부계약 없이 무단점유한 20xx년부터 변상금 산정하여 부과·고지

※ 변상금: 공유재산 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액

- (20xx. 2.) A산업 대부신청 ⇒ (◍◍읍)대부불가 통보(변상금 납부 대상)

※「제주특별자치도 공유재산 관리 조례」제21조의5에 따라 해당 공유지(임야)는 야적장 목적으로는 대부 불가 통보

- (20xx. 4.) A산업, 행정심판 청구(변상금 부과처분 취소청구) ⇒ 기각

- (20xx. 6.) A산업, 행정심판 청구(변상금 부과처분 취소청구) ⇒ 기각

- (20xx. 1.) 공유지와 사유지 간 교환 가능 여부 검토 ⇒ 불가

※ (불가사유) 지자체가 직접 공용·공공용 재산으로 사용하는 경우에 공유지(일반재산)와 사유지 간 교환 가능하나, A산업 제시 토지는 행정목적(쓰레기 집하장) 상 활용가치 없다고 판단

- (20xx. 7.) 20xx년부터 현재까지 약 xx0백만원 변상금 부과 및 납부완료

2. 주요내용(사전컨설팅감사 요청사유 포함)

□ 요청사유

❍ 기업 운영에 꼭 필요한 토지의 소유권 이전에 대해 적극 행정을 펼치고자 여러 가지 방안에 대해 검토하였지만, ｢제주형 공유재산 대부 지침｣ 상 매각 대상(면적: 200㎡, 재산가격: 3천만원 이하)은 보수적으로 정해져 있어 매각 처분은 사실상 어려움

❍ 한편, ◎◎2리사무소 인근은 ◎◎이동민원실이 인접하여 관내 가장 번잡한 지역 중 하나일 뿐만 아니라 서부지역의 인구가 급격하게 증가함에 따라 추가적인 주차시설이 필요하고, ▼▼리는 인근 대규모 택지개발로 인한 ▼▼리사무소 인근 주차난을 해결해야 함.

❍ 기업 활동에 필요한 공유지에 대한 수의계약 대부 가능 여부 및 행정 목적에 필요한 사유지와 기업 활동에 필요한 공유지의 교환 가능 여부 등 공유재산 관리 방안에 대한 사전컨설팅을 신청함

□ 쟁점사항

< 수의계약 대부 가능 여부 >

❍ (갑설) ｢제주특별자치도 공유재산 관리 조례｣ 제21조의5 제1항 제4호에 따르면 “임야를 목축, 광업, 채석, 관상산림식물의 재배 등의 목적으로 대부하는 경우”에는 수의계약으로 대부할 수 있으나 공장이라고 명시되어 있지 않기 때문에 이 사안의 경우 ｢제주특별자치도 공유재산 관리 조례｣ 제21조의5에서 정한 수의계약 대상에 해당하지 않음

❍ (을설) ｢제주특별자치도 공유재산 관리 조례｣ 제21조의5 제1항 제4호에 따르면 “임야를 목축, 광업, 채석, 관상산림식물의 재배 등의 목적으로 대부하는 경우”에는 수의계약을 할 수 있도록 되어 있고, 이는 수의계약의 대상이 되는 토지의 사용 ‘용도’를 열거한 것이 아니라 ‘예시’로서 해석하는 것이 타당하므로 수의계약으로 임야를 공장의 야적장 용도로 대부하는 것도 가능함

* 해당 공유재산은 입지상 위 공장에 임대하지 않는 경우 토지비축 목적 외에 달리 활용 방안이 없어 보여 해당 재산을 명도받더라도 관리상 어려움만 있을 것으로 보임

< 사유지와의 교환 가능 여부 >

<전제사실> 민원인은 아래 표와 같이 행정 용도가 있는 사유지를 매입한 후 공장의 야적장으로 사용하고 있는 공유지와 교환을 희망함

(단위: ㎡, 원/㎡, 천원)

구 분	소 재 지	지 목	면 적	공시지가	대장가격	행정용도
공유지	소 계		2,777		xxx,726
	◈◈리 xxx	임야	1,392	xxx,900	xxx,957
	◈◈리 xxx	임야	1,385	xxx,900	xxx,992
사유지	소 계		1,021		xxx,792
	▼▼리 xxxx	전	651	xxx,500	xxx,439	재활용센터
	▼▼리 xxxx	전	254	xxx,500	xx,529	주차장
	◎◎2리 xxxx-x	대지	116	xxx,100	xx,824	주차장

❍ (갑설) 공유지와 사유지의 교환은 민원인이 이미 보유하고 있는 사유지가 행정목적에 적합한 경우에만 가능

- 행정 목적용 토지를 민원인이 대신 매입한 후 공유지와 교환하는 것은 특혜 시비가 있을 수 있으므로 교환 처분하는 것은 곤란함

❍ (을설) 민원인이 행정 목적이 예정된 사유지를 취득한 후 공유지와 교환하는 것은 가능

- ｢공유재산 및 물품관리법｣ 제39조 제1항 제1호에 민원인이 교환 대상이 되는 토지를 이미 보유 중임을 전제로 하는 규정이 없고, 토지의 매매 계약은 당사자 간의 자유로운 의사의 합치로 이루어지는 것이므로 행정 목적용으로 취득하려는 재산에 대하여 민원인이 먼저 취득한 후 이를 변상금 부과 대상이 되는 토지와 교환하는 경우를 특혜라고 볼 수는 없음

❍ (병설) 지역경제 활성화를 위해 도의회 동의 절차를 거치는 경우 교환 가능

- ｢공유재산 및 물품관리법｣ 제39조 제1항 제4호에 따르면 “지역경제 활성화 또는 지역 주민의 복리 증진을 위하여 필요하다고 인정되는 경우로서 지방의회가 동의한 경우”에는 교환이 가능하도록 되어 있음

* A산업은 20xx년 공장을 설립, 20xx년 현재까지 운영(생산품: 전주, 흄관, 아스콘) 중으로 20xx년 기준 연간 매출액 약 xxx억이며, xx명(외국인 x)의 근로자가 근무 중에 있음

- ｢지방자치단체 공유재산 운영기준｣ 제3조(기본방향)에 따르면 공유재산 “유지·보존” 위주의 소극적 관리에서 탈피하여 “개발·활용” 중점의 적극적 운용으로 재산의 효용성을 증대하여야 하고 주민복지 수요 증가 등 장래 행정수요에 계획적으로 대비하여야 한다고 명시되어 있음.

- 대부를 희망하는데도 변상금을 부과함으로써 사용료를 과도하게 징수하는 것은 불합리하며 임대료 부담을 해소하는 것은 기업의 경영비 절감에 도움을 주고 고용 유지, 기업 이익 증대 등으로 이어짐으로써 지역경제 활성화에 기여하는 바가 있다고 볼 수 있으므로 지방 의회가 동의하는 경우에는 교환 가능

3. 검토 의견서

1. 신청요지

❍ 귀 관서에서는 기업 활동에 필수적인 공유지에 대해 수의계약 대부가 가능한지, 만약 수의계약 대부가 어렵다면 차선책으로 기업으로 하여금 행정 목적에 활용계획이 있는 사유지를 취득하게 한 후 해당 공유지와의 교환을 하는 것이 가능한지 등 지역 경제 활성화 차원에서의 공유재산 관리방안에 대한 사전컨설팅을 신청하였습니다.

2. 검토의견

< 수의계약 대부 가능 여부에 대하여 >

❍ ｢공유재산 및 물품 관리법｣(이하 “공유재산법”이라 한다) 제29조 제1항에 따르면 일반재산을 대부하거나 매각하려는 계약을 체결할 때에는 일반입찰에 부쳐야 하나 대통령령으로 정하는 경우에는 제한경쟁 또는 지명경쟁에 부치거나 수의계약을 할 수 있다고 하며, 이에 대해 같은 법 시행령 제29조 제1항에서는 수의계약으로 대부할 수 있는 경우를 제1호부터 제28호까지로 규정하고 있으며, 그중 제28호에서는 그 밖에 일반재산의 위치·형태·용도 등이나 계약의 목적·성질 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란한 경우로서 지방자치단체의 조례로 그 내용 및 범위를 정한 경우라고 하고 있고, ｢제주특별자치도 공유재산 관리 조례｣(이하 “공유재산 조례”라고 한다) 제21조의5 제1항에서는 수의계약으로 대부할 수 있는 경우를 제1호부터 제30호까지 각 호로 열거하고 있습니다.

❍ 귀 관서에서는 이 사안 공유지에 대해 공유재산 조례 제21조의5 제1항 제4호(임야를 목축, 광업, 채석, 관상산림식물의 재배 등의 목적으로 대부하는 경우)를 근거로 수의계약 대부가 가능한지를 질의하고 있는데, 이 경우 지목이 임야인 공유지를 “목축·광업·채석·관상산림식물의 재배 목적” 이외 “공장의 원재료 및 완성품의 야적 목적”으로도 수의계약 대부가 가능한지가 문제가 되고 있습니다.

❍ 그런데 공유재산법에서는 일반재산을 대부하려는 계약을 체결할 때에 일반입찰에 부치는 것을 원칙으로 하면서 법 시행령이나 지방자치단체 조례에서 각 호로 구체적으로 열거하고 있는 경우에 해당할 때만 수의의 방법을 통한 대부를 제한적으로 허용하고 있는 바, 이 사안 공유지 임야에 대해 “공장의 원재료 및 완성품의 야적 목적”으로 수의계약 대부가 가능하다고 확장해석·적용하는 것은 허용되지 않는다고 봄이 타당할 것으로 판단됩니다.

❍ 또한 제주특별자치도 공유재산의 공정한 관리를 위해 마련된 ｢제주형 공유재산 관리 규정｣(2021. 7. 1. 시행) 중 대부 규정에 따르면 생계형 대부자 등에 대한 기존 수의계약은 지속 운영이 가능하다고 하면서 “일단의 면적이 10,000㎡이하의 농경지를 경작목적이나 임야를 목축 등의 목적으로 제주에 거주하는 농업인 또는 임업인에게 대부하는 경우”라고 제한하고 있는 점을 보면, 임야의 경우 생계형 기존 대부자의 기득권은 인정하면서도 임야의 기능을 훼손하지 않는 범위에서 수의계약 대부를 허용한다는 의도로 봄이 타당할 것으로 보이는 바, 야적 목적으로의 수의계약 대부는 어려울 것으로 판단됩니다.

< 사유지와 공유지의 교환 가능 여부에 대하여 >

❍ 공유재산법 제39조 제1항에 따르면 지방자치단체의 장은 해당 지방자치단체가 직접 공용ㆍ공공용재산으로 사용하거나 소규모 일반재산을 한 곳에 모아 관리함으로써 재산의 효율성을 높이는 데 필요한 경우(제1호), 일반재산의 가치와 효용도를 높이는 데 필요한 경우로서 매각 등 다른 방법으로 해당 재산의 처분이 곤란한 경우(제2호), 지역경제 활성화 또는 지역 주민의 복리 증진을 위하여 필요하다고 인정되는 경우로서 지방의회가 동의한 경우(제4호) 등에는 일반재산인 토지 등을 국유재산, 다른 지방자치단체의 공유재산 또는 사유재산과 교환할 수 있다고 규정하고 있습니다.

❍ 또한 같은 법 시행령 제44조 제1항에 따르면 일반재산을 교환할 때에는 국유재산 또는 다른 지방자치단체의 공유재산과 교환하는 경우를 제외하고는 서로 유사한 재산으로서 행정안전부장관이 정하는 기준에 맞는 재산과 교환하여야 한다고 하며, ｢지방자치단체 공유재산 운영기준｣(이하 “공유재산 운영기준”이라 한다) 제18조 제3항에 따르면 교환으로 취득되는 재산에 대하여는 제4조(①행정목적 실현을 위하여 현재 또는 장래에 필요한 경우, ②효율적 관리ㆍ활용을 위하여 공유재산 집단화가 이루어질 수 있는 경우)를 고려하여야 한다고 되어 있습니다.

❍ 따라서 귀 관서에서 이 사안과 관련하여 ①공유지의 지목, 필지 규모와 형상, 입지 및 주변여건 등을 종합적으로 고려할 때 해당 재산의 가치와 효용도를 높이는 데 필요한 경우로서 매각 등 다른 방법으로는 그 처분이 곤란한 경우에 해당하고 ②교환하고자 하는 사유지가 지역경제 활성화 등 행정목적 실현을 위하여 현재 또는 장래에 필요한 경우로 판단하고 ③그 상호간의 가치와 효용도 등 제반사항을 충분히 고려하였다면 ④적합한 행정절차 이행을 득한 후 공유지와 사유지 간 교환이 가능할 것으로 보입니다.

❍ 그런데 이 사안의 경우 행정수요가 예측되는 사유지를 민원인(기업)이 매입한 후 공유지와 교환하는 것을 전제로 함이 문제가 되고 있습니다.

❍ 공유재산(일반재산)의 교환과 관련하여 법제처에서는 “지방자치단체가 일반재산의 교환을 통하여 사무용, 사업용 등에 사용할 재산을 취득하거나 지역경제 활성화 또는 주민복리 증진을 위한 재산을 취득할 수 있도록 하여 해당 지방자치단체의 행정목적 달성에 도움을 주도록 하려는 것”이라고 해석하고 있으나(법제처 법령해석 사례 09-0356호 참조),

- ｢2022 공유재산 업무편람｣에서는 “공유재산(일반재산) 교환 의의”에 대하여 “국가·지방자치단체가 직접 공용 또는 공공용으로 사용이 불가피한 재산을 다른 방법으로 취득하기 곤란한 경우에는 행정목적 수행을 위한 최소한의 범위 내에서 공유재산 상호 간에 또는 공유재산과 사유재산 간에 쌍방 합의에 의하여 교환하는 사업상의 계약”이라고 하고 있습니다.

❍ 행정수요가 예측되는 사유지를 민원인이 매입한 후 공유지와 교환하고자 하는 이 사안의 경우 비록 ‣공유재산 관련 법령 상 교환 신청인이 교환 대상이 되는 사유지를 이미 보유하고 있음을 전제로 하는 규정이 없고 ‣귀 관서에서 교환 대상 사유지를 지역경제 활성화 또는 주민복리 증진 등 행정목적 달성을 위해 필요한 토지라 판단하며 ‣공유지와의 교환을 전제로 민원인의 해당 사유지 매입의사가 적극적이라고 하더라도

- ‣교환 대상 사유지를 다른 방법으로 취득하기 곤란한 경우에 해당하는지가 의문이며, ‣자칫 수의계약 대부·매각 요건에 해당하지 않아 그 대체수단으로 교환이라는 방법을 통해 공유지를 확보하려는 의도로 오인되어 특혜시비의 우려가 있으며, ‣선례 형성으로 향후 유사사례 발생 시 형평성 논란도 발생할 수 있는 바, 이에 대해서는 보다 신중한 접근이 필요할 것으로 보입니다.

3. 추가의견

❍ 공유재산법 제3조의2에 따르면 지방자치단체가 공유재산을 관리·처분하는 경우에는 ①해당 지방자치단체 전체의 이익에 맞도록 할 것, ②취득과 처분이 균형을 이룰 것, ③공공가치와 활용가치를 고려할 것, ④투명하고 효율적인 절차를 따를 것이라는 원칙을 지켜야 한다고 하고 공유재산 운영기준 제3조 제1호에 따르면 공유재산 "유지ㆍ보존" 위주의 소극적 관리에서 탈피하여 "개발ㆍ활용" 중점의 적극적 운용으로 재산의 효용성을 증대하여야 한다고 되어 있습니다.

❍ 또한 ｢제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법｣ 제130조에 따르면 공유재산법 제29조 제1항 단서에 따라 대통령령으로 정하도록 한 사항은 도 조례로 정할 수 있다고 하고, 공유재산법 시행령 제38조 제1항 제23호에서는 지방자치단체의 장은 재산의 위치ㆍ형태ㆍ용도 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란하거나 계약의 목적 또는 성질상 수의계약으로 하는 것이 불가피한 경우로서 지방자치단체의 조례로 그 내용 및 범위를 정한 경우에는 수의계약으로 공유재산(일반재산)을 매각할 수 있다고 하는 바,

- 공유재산 관리·처분의 기본원칙을 준수하되 귀 관서에서 공유재산의 효용성 측면에서 행정목적 달성에 필수적이지 않은 미활용 재산에 대해서는 민간 경제 활성화 등의 목적으로 수의계약 매각이 필요하다고 판단한다면 조례로 그 내용과 범위를 구체적이고 명확하게 정하여 수의계약의 경우를 확대하는 방안도 고려해 볼 수 있을 것으로 판단됩니다.

※ 본 사전컨설팅감사 의견은 귀 기관의 업무처리에 도움을 드리고자 위 사안에 국한하여 제공되는 것으로 위 업무처리 이외에는 사용할 수 없음을 알려드립니다.